États contre collectivités territoriales : qui est vraiment responsable de quoi dans la calamiteuse dérive des finances publiques françaises ?

Publié le 28 novembre 2025

Atlantico – 19/11/2025

Alors que la dette publique poursuit sa dérive, une question clé ressurgit à l’ouverture du Congrès des maires : quelle part de la responsabilité incombe réellement à l’État, et quelle part revient aux collectivités locales, dont les dépenses et les effectifs ont explosé depuis quarante ans ?

Atlantico : La dérive des finances publiques françaises est très largement documentée. La dette française s’aggrave (+2,9 points de PIB sur les derniers mois, selon les données de l’INSEE et s’établit à 3 416,3 Mds d’euros. Dans ce contexte spécifique, une question persiste : à l’aune de l’ouverture du Congrès de maires, que sait-on de la part qui incombe à l’Etat et de celle qui incombe, à l’inverse, aux collectivités territoriales ?

Christian Saint-Etienne : Pour répondre à cette question, il faut considérer deux horizons temporels. Le plus problématique est évidemment celui du très long terme, issu des lois de décentralisation votées au début des années 1980. Ces lois ont transféré des responsabilités majeures aux collectivités locales… mais sans règle de gestion. Ce qu’il aurait fallu — et ce qui reste à faire, c’est absolument nécessaire — c’est accompagner ces transferts d’une règle d’or fixant une limite aux déficits que les collectivités peuvent provoquer. Ne nous y trompons pas : les collectivités ont beau affirmer être soumises à une règle d’équilibre, cela n’a rien de tout à fait exact. Cet équilibre ne concerne en effet que le budget de fonctionnement. Or, quantité de travaux sur les budgets locaux montrent que 60 % des dépenses d’investissement proviennent de l’amortissement et du renouvellement des réseaux : eau, routes, infrastructures diverses. Par conséquent, si l’on veut sauver les finances publiques, il faut instaurer deux règles d’or. L’une interdisant le déficit de la Sécurité sociale, d’abord, et l’autre obligeant les collectivités à couvrir non seulement leurs dépenses de fonctionnement, mais aussi 60 % de leurs dépenses d’investissement liées aux réseaux par des recettes courantes. Si l’on envisage une application concrète, pour l’exemple, on pourrait se tourner du côté de Paris. Ces dernières années, les recettes courantes de Paris ne couvrent que 30 % de son budget d’investissement, parfois même 20 %. Si la règle d’or avait existé, Paris n’aurait pas une dette qui approche aujourd’hui les 10 milliards d’euros.

Le fait est que, ces dernières années, l’Etat a plutôt maîtrisé ses dépenses, notamment en matière d’effectifs. Entre 2013 et 2023, comme le soulignait la DGFiP, les dépenses de fonctionnement de l’Etat (hors Sécurité sociale) sont estimées entre +6 et +12% environ (selon que l’on compte ou non en euro constant). C’est une progression de +27,5 milliards d’euros dans l’absolu. Du côté des collectivités territoriales, la situation change de façon conséquente : les dépenses ont considérablement augmenté sur la même période (+27%, soit une hausse de 46 milliards d’euros dans l’absolu. Force est de constater que, depuis 1982, nous sommes confrontés à un problème majeur : la montée en puissance des intercommunalités. On y a créé énormément d’emplois… sans réduire ceux des communes. Résultat : en net, sur 25 ans, les collectivités locales ont créé environ 800 000 emplois (790 000 agents supplémentaires dans les collectivités territoriales entre 2000 et 2022 selon l’Insee, contre – 3 200 agents pour l’Etat entre 2017 et 2022 selon la DGAFP). Et depuis cinq ans, une nouvelle dérive s’est ajoutée, avec des créations de postes encore plus importantes. On est aujourd’hui au-delà du raisonnable. La gestion des personnels est extrêmement déficiente — que ce soit dans les communes, les intercommunalités, les départements, et c’est peut-être pire encore dans les régions.

Je pense donc que la « fonctionnarisation » des employés locaux, mise en œuvre sous Mitterrand, a été une erreur majeure. Depuis longtemps, je propose la création d’un CDI adapté au secteur public — un CDI-P, un CDI public — garantissant une certaine sécurité, mais permettant de se séparer des agents qui ne travaillent pas. Nous faisons face, reconnaissons-le, à un absentéisme record, qui peut monter jusqu’à 11 ou 13% dans certaines collectivités. C’est un scandale absolu quand on parle de plus de deux millions d’employés. Cela veut dire que 200 000 à 250 000 agents contournent les règles et profitent de l’absence de management. Certes, certains sont réellement malades, mais il y a sans doute 50 000 à 100 000 agents qui optimisent les règles à leur profit. Il faut réformer cela.

L’un des arguments régulièrement avancé par les collectivités territoriales et leurs représentants consiste à condamner le “centralisme budgétaire assassin”. Que faut-il en penser ?

Christian Saint-Etienne : Il faut le dire clairement : historiquement, l’État s’est toujours déshabillé pour habiller les collectivités locales. Si leur déficit est faible, c’est parce que, malgré toutes les critiques, l’État a largement compensé les mesures qui réduisaient leurs recettes. Une partie de la « bonne gestion » locale vient simplement de ce que l’État a absorbé leurs déficits. En 2023, le déficit supporté par l’Etat est estimé à -173 milliards de dollars tandis que celui des collectivités fiscales est maintenu artificiellement bas, aux alentours de 4 à 5 milliards de dollars. La Cour des comptes estime d’ailleurs que si les compensations n’existaient pas, le déficit local serait probablement multiplié par 3, sinon par 4. Elle souligne d’ailleurs un déficit de compensation estimé entre 3 et 5 milliards par an (autrement dit, la quasi-totalité de l’équilibre local dépend du budget de l’État — même lorsque celui-ci sous-compense). Le montant exact de ces compensations est estimé entre 30 et 35 milliards d’euros à l’année.

Cela étant dit, il serait naïf de penser que le blâme ne tombe que sur les collectivités nationales. L’Etat porte d’ailleurs une responsabilité colossale de la dépendance de celle-ci à son endroit, particulièrement depuis le quinquennat d’Emmanuel Macron. Je parle, bien sûr, de la suppression de la taxe d’habitation. C’était la seule taxe qui reliait directement décisions communales (permis de construire, développement urbain) et recettes. Sans elle, un maire n’a quasiment plus intérêt à accueillir de nouveaux habitants : cela oblige à construire des écoles, des équipements… alors que la taxe d’habitation finançait précisément cela. On peut donc légitimement dire que oui, l’Etat a été généreux malgré les critiques… et que la suppression de la taxe d’habitation constitue, dans le même temps, une décision catastrophique/ Elle a brisé toute forme de lien entre élus et électeurs au niveau local.

Ne perdons pas de vue que la suppression de la taxe d’habitation implique à elle seule quelques 15,6 milliards d’euros compensés chaque année — et l’Etat compense également la disparition ou la réduction d’autres impôts locaux (CVAE, gel des bases et exonérations obligatoires, etc). Au total, les dotations et transferts représentent environ 36% des recettes locales selon la Cour des comptes.

Ce n’est pourtant, à mon sens, ni une affaire de centralisme ni de décentralisation. La seule solution est de responsabiliser les décideurs, en leur appliquant des règles d’or que nous évoquions précédemment. Il faut arriver à construire un état d’esprit spécifique, qui consisterait sommairement à dire que si un maire souhaite dépenser davantage, il doit pouvoir créer une contribution citoyenne… À condition de savoir convaincre ses habitants.

A quel point la part des recettes fiscales propres des collectivités territoriales s’est-elle effondrée au juste ?

Christian Saint-Etienne : D’une façon générale, la part des recettes fiscales propres des collectivités est passée de 55% à 38%. Cela confirme ce que je viens de dire. Au-delà de la taxe d’habitation, plusieurs décisions ont renforcé la dépendance financière des collectivités. Certaines sont même en perfusion complète de l’État — ce qui est malsain. La plupart des experts s’accordent à dire qu’il faudra rétablir un équivalent de la taxe d’habitation, pourquoi pas sous l’intitulé de « contribution citoyenne ». Ce serait la seule manière de recréer le lien indispensable entre contribuables et élus locaux. Un élu qui mène des politiques ambitieuses doit pouvoir expliquer à ses habitants pourquoi ils doivent contribuer. Sinon, il mendie auprès de l’État, ce qui est malsain politiquement et économiquement.

Les chiffres officiels témoignent clairement d’un poids conséquent des collectivités territoriales, sur le volet budgétaire. Comment se sortir d’un tel marasme ?

Christian Saint-Etienne : Il est vrai, nous l’avons dit tout au long de cet entretien, que les collectivités contribuent largement à la dérive. Et dans un plan d’économies — il faudra réduire la dépense publique d’environ 4 points de PIB sur cinq ans — il faudra absolument trouver 1 point de PIB dans le budget du bloc communal (communes + intercommunalités). D’une façon générale, l’État prend en charge énormément de dépenses. Et il y a eu trop de dérives au niveau local. Quand on crée 700 000 emplois en vingt ans, on ne peut pas ensuite aller pleurer. À un moment, il faut corriger soi-même les dérives.

Idéalement, il faut recréer une contribution citoyenne, réduire à due concurrence les transferts de l’État, et mettre en œuvre une règle d’or stricte. Le problème aujourd’hui, c’est que personne n’est responsable de rien. Tant qu’il n’y aura pas de contrainte claire, on n’arrivera à rien. Une fois la règle d’or posée, si des maires sont ambitieux et parviennent à convaincre leurs électeurs, très bien. Mais l’idée qu’ils puissent faire n’importe quoi puis aller taper à la porte de l’État pour être financés : ce n’est plus possible. J’insiste ! Tant qu’on ne recrée pas un lien direct entre ambitions locales et financement local, on stagne. L’État ne doit ni bloquer les initiatives ni financer les ambitions des élus locaux qui doivent être financées par leurs propres électeurs, pas par l’État.